[大法官解釋]土壤及地下水污染整治法的整治義務(釋字第714號解釋)

大法官解釋筆記_大法官釋字第714號解釋(102/11/15

[爭議事實]

  1. 1.     8922日制定公布之土壤及地下水污染整治法第48條規定,該法所定污染防治等措施及相關罰則(8),於該法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。
  2. 2.     聲請人中國石油化學工業開發公司於72年間合併台灣碱業公司。93年間臺南市政府認原屬台碱公司安順廠等場址之戴奧辛及汞污染情形,係該公司54年至67年間,生產五氯酚等產製過程及剩餘產品露天堆放滲入土壤所造成,該公司為污染行為人,應依系爭規定負土污法所定整治責任,聲請人既合併吸收其法人人格,自應概括承受其責任,乃命聲請人繳納652,221元整治費用,另命提供土地以供設置汙染物安置區等。聲請人均未遵行,又被依相關規定加計2倍費用,並課處罰鍰及怠金,總計2,858,881元。
  3. 3.     聲請人不服,提起行政爭訟,並認經濟部未妥善監督且命二公司合併係違法行使公權力行為,提起國家賠償訴訟,惟均遭駁回確定。

[請求解釋標的]

聲請人主張系爭規定有違法律不溯及既往等原則疑義。(大法官做出合憲解釋)

(土污法於 89 2 2 日制定公布後已歷修正,現行法係於 99 2 3 日修正公布全文 57 條,內容修正極多。本案僅以本件據以聲請之確定終局裁判所適用之 89 2 2 日制定公布之系爭規定(土污法第 48 )為審查對象,不含現行規定。)

[解釋文]

中華民國八十九年二月二日制定公布之土壤及地下水污染整治法第四十八條規定:「第七條、第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第三十六條、第三十八條及第四十一條之規定,於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」其中有關「於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之」部分,係對該法施行後,其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範,尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第二十三條之比例原則,與憲法第十五條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。

[理由書摘要]

  1. 1.     系爭規定將所列規定適用於土污法施行前之污染行為人,使其就土污法施行後之污染狀況負整治義務等。其意旨僅在揭示前述整治義務以仍繼續存在之污染狀況為規範客體,不因污染之行為發生於土污法施行前或施行後而有所不同;反之,施行前終了之污染行為,如於施行後已無污染狀況,系爭規定則無適用之餘地,是尚難謂牴觸法律不溯及既往原則。
  2. 2.     污染係由施行前污染行為人之非法行為造成,並無值得保護之信賴而須制定過渡條款或為其他合理補救措施之問題。
  3. 3.     系爭規定解決施行前發生而施行後尚存在之污染問題,俾能全面進行整治工作,避免污染擴大,目的正當
  4. 4.     所採由施行前污染行為人負整治責任之手段,有助於目的達成,且無其他侵害較小手段可產生相同效果,是可認此一規定係達成目的之必要手段
  5. 5.     施行前之污染行為原屬非法,本負一定除去污染之責任,課予整治責任,對財產權等所為之限制與所保護之公共利益間,並非顯失均衡。
  6. 6.     污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務,非屬系爭規定之規範範疇,因此系爭規定不生是否違反平等原則之問題。

[協同與不同意見書]

蘇永欽大法官提出之協同意見書:

  1. 1.     法律不溯及既往主要是為了維護法秩序的安定並保護人民的信賴,但國會制訂的法律因有強大民主正當性,在有重大公共利益及合理配套下,例外仍得為不利溯及的立法,特別於社會在認知或價值上有重大改變,非溯及適用不足以進行根本性的改革時,如對受不利者仍有一定信賴保護,仍為憲法所許。
  2. 2.     釋字第六二0號解釋中就不溯既往的範圍已作了明確的闡釋,簡言之,只有當特定法條的「所有」構成要件事實於新法生效施行前即已完全實現時,適用新法才有法律溯及既往的問題。
  3. 3.     就本案而言,土污法第四十八條是以同法若干規定「於本法實行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之」,從表面上看,所要溯及適用的規定似乎就是以污染行為為其規範對象,但詳讀內容即知,這些規定真正規範的是污染狀態的整治,僅以污染行為人為承擔整治義務的主體之一,並非單純對污染行為追究責任。因此構成要件事實並非於污染行為終了,或污染狀態出現即已完全實現,而是以法律適用時污染狀態仍然存在為必要的構成要件事實,污染狀態若已不復存在,即無整治義務可言。
  4. 4.     民事法上從追究違法行為觀點建立的侵權責任和從貫徹絕對權排他功能觀點建立的排他責任已發展出相當清晰的法理,公法上迄今仍僅初步浮現違法行為責任和狀態責任的區分,土污法系爭規定如何歸類,確實不夠明確。但在溯及禁止原則上,不能僅因法條以污染行為人為義務和責任主體,即認定為行為責任,並進而推論行為在新法施行前既已終了,本件解釋應可釋疑。
  5. 5.     在非真正溯及的情形,雖不違反法律不溯既往的原則,但可否基於信賴保護原則給予一定的緩衝(過渡條款)或補救,仍應綜合考量是否確有值得保護的信賴、公益與損害程度等,參讀釋字第三五二號、第五三八號、第五七七號、第六0五等號解釋(肯定過渡條款的緩和);釋字第五二五號、第五二九號、第五八九號等解釋(認定未設過渡條款或違反信賴保護而屬違憲者); 釋字第六二0號(過渡條款反而欠缺正當性)。本件解釋不認為對於污染行為人有給予補充的信賴保護的必要,主要考量的是此處污染行為人在定義上即以非法者為限。從此處的信賴保護寧屬在確認無違反溯及禁止原則後,例外提供的補充保護,其認定本應較為嚴格。

 

林錫堯大法官提出之協同意見書:

  1. 1.     應先區分系爭規定係「行為責任」?抑或「狀態責任」之規定?此區分與是否允許溯及既往並無關聯。所謂「狀態責任」,係對物的狀態具有事實管領力者,得以負責之觀點,課予排除危險、回復安全之義務;相對地,所謂「行為責任」係指因自身行為(包含作為與不作為)肇致危險者,負有排除危險之義務。換言之,狀態責任係一種對物責任,狀態責任所致之義務,為一種以物為中心的義務,通常是排除危險,回復物之安全狀態的義務,此等義務本身並無「人的行為」要素存在。系爭規定既已明文規定適用於「本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人」,而非適用於「土地所有人或其他對物的狀態具有事實管領力之人」,立法意旨已甚明確,其規定之歸責型態,並非上述之狀態責任,而是行為責任。自不宜以狀態責任之理論與指導原則,解讀系爭規定。
  2. 2.     行政法規不溯及既往原則之適用,必須先區分「真正溯及既往」與「不真正溯及既往」,因兩者有不同的違憲審查模式:(釋字352577二號解釋之理由書均寓有肯認「不真正溯及既往」意旨)

(1)   「真正溯及既往」,乃指將行政法規適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係而言。關於「真正溯及既往」之違憲審查,基於信賴保護原則,法規制定或修正時,原則上不得為溯及既往之規定。但如未違反信賴保護原則(例如:新法規係有利於人民之規定、法規之制定或修正不影響人民之信賴表現、人民之信賴不值得保護),或基於其他正當理由(例如:雖有信賴值得保護之情形,但基於強烈公益需溯及既往,信賴保護應讓步),法規內容亦不妨為溯及既往之規定。

(2)   「不真正溯及既往」,乃指行政法規並非適用於過去發生之事實或法律關係,亦非僅適用於將來發生之事實或法律關係,而是適用於過去發生、但現在仍存在、尚未終結之事實或法律關係而言。關於「不真正溯及既往」之違憲審查,行政法規之規定,如有不真正溯及既往之情形,信賴保護原則與比例原則即成為不真正溯及既往之憲法上界限。倘若經衡量人民信賴舊法規存續之信賴利益,與新法規所預達成之公益,經衡量結果,人民信賴舊法規之信賴利益較具優越價值,則應認「不真正溯及既往」違反信賴保護原則。倘若不違反上述憲法上界限,則容許「不真正溯及既往」之規定。從而問題即在於:如何於從舊法走向新法之過程中,使人民消除或減少痛苦?換言之,並非僅在合憲與違憲之間作決定,而是基於信賴保護原則(乃至比例原則)必須設有使關係人得以緩和與調適之機制。因此,基於信賴保護原則,在立法技術上乃至行政作為或司法裁判上,宜以「過渡條款」或合理之補救措施,調和相關公益與私益。

  1. 3.     依上開架構分析:
    1. A.     系爭規定既係就「土污法施行前已終結之污染行為、但施行後仍繼續存在之污染事實」,對「施行前之污染行為人」,依土污法課予新的、向後生效之義務,顯然,系爭規定並非就「已終結之污染行為」而設之規範,自非屬「真正溯及既往」,而屬「不真正溯及既往」之規定。
    2. B.     依「不真正溯及既往」的違憲審查規範,原則上容許,例外不容許。「施行前之污染行為人」既已有非法行為在先而無值得保護之信賴,復難認其對舊法之存續有何信賴利益。
    3. C.     退而言之,即使認為「施行前之污染行為人」對舊法之存續有何值得保護之信賴利益,其信賴利益當係指個別之財產權乃至工作權(含營業自由),而課予「施行前之污染行為人」整治等義務,則確有防止或減輕污染對國民健康及環境危害之重要公益,兩相權衡,自當以國民健康及環境危害之重要公益較具優越地位,因此,尚難認此一「不真正溯及既往」之系爭規定有何例外不容許之理由。
    4. D.    且「施行前之污染行為人」既未符合信賴保護之各項要件,自亦堪認就系爭規定無依信賴保護原則制定過渡條款或為其他合理補救措施之問題。

 

黃茂榮大法官提出之協同意見書:

  1. 1.     土污法將「未依法令規定清理污染物」與其他實際污染行為併列。從而只要有「未依法令規定清理污染物」之情事,即與從事實際污染行為者一樣,被定性為污染行為人。這使實際污染行為與污染之清理行為發生混淆,將污染行為責任及污染整治責任混為一談。
  2. 2.     污染行為及污染整治為需要規範之不同的項目,分別有其規範上應遵守之事務法則。必須加以區分,才能恰如其分,分別對待。
  3. 3.     當有土地因土污法施行前之污染行為而受到污染,且其污染狀態持續至土污法施行後時,該土地之污染的規範,必須分從兩方面規劃:(1) 施行前之污染行為人之行為責任,其責任內容除整治外,如有違反污染防制之相關規定,且有故意或過失的情形時,並另有處罰性之行政責任及民事上的過失賠償責任。(2) 受污染土地之現所有權人對於土污法施行後還繼續存在之污染狀態的整治責任。整治責任是一種狀態責任,其課予固需有法律之明文規定,但並不以土地之現所有權人是實際污染行為人為必要。
  4. 4.     整治責任與行為責任是互相獨立之責任,不是基於土地之現所有權人繼受污染行為人,而承擔其污染之行為責任,而純粹是基於其為該受污染之土地的現所有權人的地位。因此,亦不因土地之現所有權人負整治之狀態責任,而免除污染行為人之行為責任。惟如果整治責任與行為責任要回復之內容相同時,會因具有外部連帶特徵而構成不真正連帶債務。
  5. 5.     為釐清聲請案是否有溯及效力的問題,應先判斷其依同法之規定所要課予的責任究竟是行為責任或狀態責任。如果是行為責任其是否有溯及效力,以該行為是否繼續至該法施行時;如果是狀態責任則只要該狀態存在於該法施行時,即無溯及適用的問題。
  6. 6.     台碱公司既為系爭場址之污染行為人,且污染行為人依土污法所負之整治之義務,並非所謂一身專屬性之公法義務,則依土污法上述條文發生之權利義務,自應溯及既往適用於台碱公司,並由聲請人概括承受。

 

陳春生大法官提出之協同意見書:

  1. 1.     應先區分「行為責任」與「狀態責任」,本號解釋只就系爭規定施行前之污染行為人為對象,不包含本法所謂污染關係人或學理上所謂狀態責任人,因此本案當事人究竟是否為土污法上之污染行為人係屬專業法院(行政法院)之認定權限。
  2. 2.     於土污法領域,只要其規定未違反比例原則,應允許立法者採溯及既往之規範方式。而本案之系爭規定,實際上並非溯及既往規定,而是不真正溯及既往規定,因為其受規範之事實(即污染狀態)尚未終結,亦即於系爭法律施行時,其污染狀態仍持續存在。當然系爭規定仍須受比例原則之審查。
  3. 3.     我國環境政策之建制,應往合作原則方向邁進,以落實憲法增修條文「經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧」之意旨。

 

羅昌發大法官提出之協同意見書:

  1. 1.     本號解釋之範圍僅限於系爭規定有關「於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之」部分,然系爭規定有關其所溯及適用之「第七條、第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第三十六條、第三十八條及第四十一條之規定」(下稱「系爭規定所引條文」)部分,不在本號解釋範圍。多數意見僅審查系爭規定之片段,而未能就系爭規定之整體而為審查,無法對系爭規定為正確之憲法評價。
  2. 2.     解釋我國憲法,自應以我國憲法架構為基礎。憲法第二十三條係以必要要件為判斷基準,自不宜另創解釋基準。惟不論是否將憲法第二十三條等同於比例原則,本席認為應將憲法第二十三條之必要要件(或多數意見所稱之比例原則)納入法律不溯及既往原則本身之操作。倘產生溯及效果之法律規定符合憲法之規定,應係指其規定符合憲法第二十三條之必要要件。本席甚難想像某一溯及適用之法規符合法律不溯既往原則之規定,卻不符合憲法第二十三條之必要要件;或符合憲法第二十三條必要要件之規定,卻不符合法律不溯及既往原則。總之,審查法律不溯既往原則之後,應無須重複審查憲法第二十三條之必要要件(或多數意見所稱之比例原則)。
  3. 3.     在我國憲法架構下,法律不溯既往原則的判斷基準,屬特殊的「必要性」原則的判斷,應於憲法第二十三條下,建立特殊之判斷基準;此種基準,相較於適用於一般限制人民權利法規之判斷基準,有其特殊性,考量因素如下:

(1)   溯及類型之差異性判斷:依產生溯及既往效果區分真正溯及與不真正溯及,真正溯及規定既係以嗣後制定之法律適用於該法律制定前已經發生之事實或已完成之構成要件行為,故須有極高之正當性與公共利益,始得使其溯及效果合理化;不真正溯及規定僅係以嗣後制定之法律適用於法律制定後仍繼續存在之狀態,其雖須有相當正當性及公共利益,然其正當性與公共利益之要求程度較低。

(2)   溯及規定性質之差異性判斷:溯及之法律,如係對人民課以或增加新的義務、限制或剝奪人民之權利或既得之利益、或對人民造成其他不利影響,自應受到較大的限制。如溯及之法律係在賦予人民利益者,其規定原則上應無違憲疑義,除非所溯及賦予利益之給予方式違反平等原則,或有因溯及賦予人民利益卻侵害他人權利之情形。

(3)   溯及目的之正當性判斷:法律溯及既往之規定,應符合憲法第二十三條所規定之「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益」等目的。目的之正當性程度愈高,應愈可容許較高程度的溯及規範。在此等正當目的中,最常發生之理由為「增進公共利益」。

(4)   溯及方法與政策目的間之關聯性判斷:以溯及方式制定法律,係屬相當例外情形。溯及之規定與立法政策目的之達成,應有較高的關聯程度。倘有溯及效果之規定與政策目的之達成間,不具備較高程度的關聯性,應無法通過合憲性的檢驗。

(5)   信賴保護之判斷:有無值得保護之信賴,應為判斷法律是否得設合理溯及效果之重要因素。信賴保護之前提為受規範者曾經產生信賴,且溯及之規定,已超出一般人之合理預期。合理可預見程度之高低,相當程度影響溯及規定之合憲性。如行為發生或狀態發生當時,行為人已有相當訊息足以預期立法者即將制定新規範,並規定新的法律效果,則行為人欠缺信賴關係。至於是否具有合理的可預見性,並非專指對具體溯及條文內容的預見,而係指是否得合理的期待已經發生之行為或已經造成之狀態,其利益永遠不被剝奪或永遠不至於遭受任何不利益。人民之信賴是否具有保護之價值,亦影響溯及規定之合憲性。是否有值得保護之信賴,應衡酌溯及適用之行為或被溯及剝奪之利益之性質。如行為或利益本屬違法(例如本來即屬違法之行為,以溯及方式加重其不利之法律效果),其信賴較無保護價值;行為或利益縱非違法,但在公共道德、商業倫理或誠信上有可非難性,則可保護之信賴亦較低。

(6)   溯及效果之適當性判斷:溯及規定對人民所造成不利益之程度不應過度,受不利者之承擔能力亦應為衡酌因素。溯及效果適當性之衡量並應包括有無侵害較小而仍可達成立法政策目的之溯及效果。溯及效果之規定,應容許個案公平性之衡量。有無合理補救措施及過渡條款之設置,亦應為溯及條款合憲性之衡量因素(釋字第六二0號解釋參照)。

  1. 4.     結論:系爭規定係屬第不真正溯及規定,受規範者可合理期待立法者不制定此種規定之程度較低;系爭規定目的在保護乾淨無污染之土壤,其所涉之公共利益甚高;系爭規定之溯及之方式係在處理持續之污染狀態,溯及之方式與立法政策目的間,關係應屬密切;且本件所處理者為污染行為人違法或違反公共道德或商業倫理所導致之污染狀態,其值得保護之信賴較低;故系爭規定「原則上」並未違背憲法下法律不溯既往原則之意旨。惟本席亦須指出,本席對於系爭規定所引條文是否均為達成立法政策目的之侵害較小方法,仍存有疑義;本席另建議立法者就有溯及效果之系爭規定,考量設置衡量個案公平性之規定,並設置減低受規範者所受衝擊或使其得以調適之機制。

陳碧玉大法官提出之部分協同部分不同意見書

  1. 1.     行為人因其行為之可非難性而為其行為負行為責任,倘符合特定法規構成要件之全部法律事實於新法實施前已完全實現,而非部分(包括污染狀況之繼續擴大)實現,其後因新法的實施而受不利益,即為溯及既往責任,此與狀態責任不以違反行為(作為或不作為)義務為前提不同。土污法對於土污法施行後尚存續之污染狀況之整治,除課現污染行為人行為責任,課現土地關係人狀態責任外,對於既非現污染行為人又非污染土地之關係人之系爭污染行為人,依系爭規定之後段而命其對於土污法實施前已完全實現之事實,負行為當時尚未存在之整治責任,乃為給予過去存在之事實,一個當初不存在之規定,是系爭規定為真正溯及既往之法規。
  2. 2.     惟查土污法係因確保土地及地下水資源之永續利用、改善生活環境,增進國民健康等重大公益而規定,而系爭污染行為人於土污法制定施行前,不論合法或非法的排放、洩漏、灌注或棄置污染物,或未依法令規定清理污染物,其係以相對廉價之處置污染物之方法獲取利益者,則以不適當之處置方式,將對於環境造成巨大傷害,於將來有被要求負整治責任之可能等情,亦尚難謂逾越其所能預見之範圍,而得認其有值得保護之信賴利益,從而系爭規定不牴觸法律不溯及既往原則。
  3. 3.     污染物係指任何能導致土壤或地下水污染之外來物質、生物或能量(土污法第二條第五款規定)。是否為污染物,將因科技之進步而有所改變、發現,此以污染被發現之時點來論斷污染行為人之行為是否構成污染,進而使其對污染結果負整治責任,係為改善生活環境、增進國民健康之重要公益所必要。基於整治經費考量,污染者付費原則之實現,行為人在危害產生過程獲利等因素,污染行為人因其行為所產生之外來物質、生物或能量,縱於行為當時因尚難認其為污染物,而未被禁止,或規定應處置方式,然於污染被發現時,倘得以認定為污染物時,不問是否有可歸責事由,仍應負整治責任,不以非法行為為限乃為土污法本質之所在。
    1. 4.     但本號解釋以系爭污染行為人之污染行為原屬「非法」,在法律上本應負一定除去污染狀況之責任,系爭規定課予相關整治責任,而對其財產權等所為之限制,與所保護之公共利益間,並非顯失均衡,為系爭規定合憲之論理基礎,將使行為時「合法」之人,無須對土污法實施後存在之污染場址負整治責任,形成整治上之漏洞,土污法之目的難以達成,且使九十九年修正公布之土污法第二條第十五款第一目、第三目有關污染行為不以非法為要件之規定,有違憲之虞。
    2. 5.     系爭規定使行政機關或法院並無綜合個案一切情狀而為整治責任內容、責任條件、回溯期限之裁量權限,「顯然過苛」之結果勢所難免。其除過度侵害財產權外,甚至在嚴重情形下,將導致污染行為人破產而危及生活最低尊嚴之保障,亦可能易生污染行為人結束營業脫產之負面行為。系爭規定以污染狀態存否之單一標準,未區分污染行為人之污染行為時點、行為時是否可歸責性,劃一之整治責任內容及罰鍰方式,於特殊個案情形,難免無法兼顧其實質正義,尤其整治及罰鍰金額有無限擴大之虞,可能造成個案顯然過苛之處罰,致有嚴重侵害人民財產權之不當後果,立法者就此未設適當之調整機制,其對人民受憲法第十五條保障之財產權所為限制,顯不符妥當性而有違憲法第二十三條之比例原則。

 

陳新民大法官提出之不同意見書:

  1. 1.     對土污法實行前的污染行為人,所課予的「整治義務」,已構成「溯及義務」,此可從立法歷史發現,並非如多數意見認為系爭規定非溯及既往。
  2. 2.     人民在行為時有無預見其擔負法律義務存在的可能性,可以作為判斷是否為純粹或不純粹溯及之指標,本件多數意見卻未考量及此。
  3. 3.     多數意見認為整治義務人之污染行為本係「不法」,從而無庸考慮信賴利益保護之問題並不妥當。依據對(純粹)溯及既往的法律—如本席所認定系爭規定具有此種性質,其許可的例外情形必須有四項前提,需有可預見性、消除舊法的不確定性、填補法律漏洞及重要的公益考量。從可預見性的要件觀之,若汙染行為人在行為時已經違背了法律以及其他法定義務,即可預見其應承擔之法律責任,故系爭規定認定污染行為人行為「非法」的判斷,仍顯不足,必須連結「非法」與「預見整治後果」,方可消除是否滿足「可預見性」之疑慮。否則有必要另外制定免責條款、補償或過渡規定,來對值得信賴保護的欠缺可預見性,提供補救(參見本院釋字第四六五號解釋,對立法前已合法進口之野生動物及其產品,不得進行交易的規定,該號解釋作出立法應予合理補救之見解)。
  4. 4.     我國的環保法規卻是所有法律類型中,發展最慢的一環,許多管制污染源的法規命令,都已經在我國進行工業化、達成經濟奇蹟後才制定,易言之,許多造成污染的事業,在行為時都沒有上述的法規可資遵循,何來預見其法律後果之可能。這也是我國發展工業當時,採取低密度的環保標準,不僅污染標準採形式主義、執法也以寬鬆方式為之,簡而言之,是以「經濟優先一切」,作為國家發展方向。多數意見提出的「非法論」,似乎以現今的法規環境與標準,來要求多年前的事實與行為之準則,是否有「法制時空錯置」之疑?
  5. 5.     針對此不論已開發國家或開發中國家都會面臨的土壤與地下水污染問題,應當秉持勇敢與正面回應態度,並採取四個基本立場:第一,採取「措施性法律」的立法模式,以功能至上為導向;第二,為維護重大公益,可明白承認並採行溯及責任,並將轉型正義的理念導入;第三,務必操持「勿苛求他人太甚」精神,導入衡平責任理念,從而在行為人缺乏「可預見性」或具有值得信賴保護等情形時,應有免責或寬鬆之規定。第四,正視「歷史共業」的史實,許多高污染的老舊產業,不少都是當年經濟發展所遺留,除了堅持「污染者付費」原則外,是否也應考慮「獲利者分擔」原則,適度藉由公力整治的方式,介入與分擔之。

 

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