[大法官解釋]捷運設施毗鄰地區土地徵收案(釋字第 732 號解釋)

司法院大法官釋字第 732 號解釋  整理
【捷運設施毗鄰地區土地徵收案】

本案事實:
一、臺北市政府為辦理大眾捷運系統新店線萬隆站工程,需用台北市文山區興隆路 4 小段 3 筆土地(交通用地),以及同段 3 筆毗鄰地(住宅區)等 6 筆土地,乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料,報請內政部准予徵收,交由臺北市政府公告,並發函通知聲請人。聲請人不服,循序提請行政爭訟,認最高行政法院確定終局判決所適用之 90 年捷運法第 7 條第 4 項等規定,有違憲之疑義,聲請解釋。
二、臺北市政府為興辦臺北都會區大眾捷運系統新店線工程,報經內政部准予徵收新北市新店區大坪林段七張小段 239筆土地,並交由新北市政府公告。聲請人請求新北市政府向內政部申請撤銷部分土地之徵收,經新北市政府審查,認未符合撤銷徵收之規定,並函復否准撤銷徵收之處理結果,聲請人不服,循序提起行政爭訟。認最高行政法院確定終局判決所適用之 77 年捷運法第 7 條第 3 項及開發辦法 第 9 條第 1 項等規定,有違憲之疑義,聲請解釋。

解釋文:
系爭 90 年大眾捷運法第 7 條第 4 項、77 年大眾捷運法第 7 條第 3 項及大眾捷運系統土地聯合開發辦法第 9 條第1項之規定,允許主管機關為土地開發之目的,依法報請徵收交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地,於此範圍內,不符合憲法第 23 條之比例原則,與憲法保障人民財產權及居住自由之意旨有違,應自本解釋公布之日起不予適用。

螢幕截圖 2015-10-05 23.26.32

解釋理由:

憲法第十五條規定人民財產權應予保障,旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴(本院釋字第四00號及第七0九號解釋參照)。人民依法取得之土地所有權,應受法律之保障與限制,亦為憲法第一百四十三條第一項所明定。又人民居住自由亦屬憲法第十條保障之範圍。國家徵收人民土地,不但限制人民財產權,如受徵收之土地上有合法居住者,亦嚴重影響其居住自由。徵收人民土地除應對土地所有權人依法給予合理及迅速之補償外,自應符合公用或其他公益目的之必要,始無違於憲法第二十三條之規定。

九十年捷運法第七條第四項規定:「大眾捷運系統……其毗鄰地區辦理開發所需之土地…,得由主管機關依法報請徵收。」(下稱系爭規定一)許主管機關為土地開發之目的,依法報請徵收大眾捷運系統路線、場、站(下稱捷運設施)土地之毗鄰地區土地。所稱依法報請徵收,係指依徵收條例之規定為之。徵收條例第一條第二項規定:「土地徵收,依本條例之規定,本條例未規定者,適用其他法律之規定。」就徵收土地之範圍而言,徵收條例未規定者,應適用其他法律之規定。徵收條例第三條第二款規定:「國家因公益需要,興辦下列各款事業,得徵收私有土地;徵收之範圍,應以其事業所必須者為限:……二、交通事業。……」準此,其徵收除應為興辦該第三條所規定之事業外,其徵收土地之範圍,並應確為興辦該事業所必須。大眾捷運系統屬徵收條例第三條第二款所規定之交通事業,其所得徵收土地之範圍,應為捷運交通事業所必須之土地。依系爭規定一所得報請徵收作為開發用地之毗鄰地區土地,包括與捷運設施用地相連接、與捷運設施用地在同一街廓內且能與捷運設施用地連成同一建築基地、與捷運設施用地相鄰之街廓而以地下道或陸橋相連通等之土地(九十年捷運法第七條第二項參照),此等徵收土地之範圍,難謂全為捷運交通事業所必須,其徵收非捷運交通事業所必須之土地,自已限制人民之財產權,並對其上合法居住者嚴重影響其居住自由。又七十七年捷運法第七條第三項規定:「聯合開發用地……,得徵收之。」(下稱系爭規定二)雖未設有前述「依法報請徵收」之要件,然其程序自應受當時有效之徵收法律之規範。開發辦法第九條第一項規定:「聯合開發之用地取得……,得由該主管機關依法報請徵收……。」(下稱系爭規定三)對聯合開發用地之取得,亦設有「依法報請徵收」之要件。徵收條例係八十九年二月二日制定公布,故聲請人之一原因案件所適用之七十七年捷運法,應以當時之土地法有關徵收之相關規定作為報請徵收之依據。然就徵收土地之範圍言,土地法第二百零八條第二款規定:「國家因左列公共事業之需要,得依本法之規定,徵收私有土地。但徵收之範圍,應以其事業所必需者為限。……二、交通事業。……」故其徵收除應為興辦該第二百零八條所規定之事業外,其徵收土地之範圍,並應確為興辦該事業所必須。然系爭規定二、三許興辦捷運交通事業時,就聯合開發用地報請徵收;七十七年捷運法對「聯合開發之用地」並無範圍之界定。是依系爭規定二、三報請徵收土地之範圍,難謂全為捷運交通事業所必須,其徵收非捷運交通事業所必須之土地,亦已限制人民之財產權,並對其上合法居住者嚴重影響其居住自由。

國家以徵收方式剝奪人民土地所有權,甚而影響土地上合法居住者之居住自由,如非為公用,則須符合其他公益之正當目的。徵收捷運交通事業所必須之土地,屬為興辦交通事業公用之目的;而主管機關辦理毗鄰地區土地之開發,係在有效利用土地資源、促進地區發展並利大眾捷運系統建設經費之取得(立法院秘書處編印,《法律案專輯第一百一十四輯-大眾捷運法案》,立法院秘書處,七十八年,第二五三頁等所示立法目的參照),固有其公益上之目的。然國家為利用土地資源、促進地區發展並利建設經費之取得等目的,依法報請徵收交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地(下簡稱非交通事業所必須之土地),將使土地資源之利益重新分配或移轉予國家或其他私人享有,造成原土地所有權人遭受土地損失之特別犧牲。另為達利用土地資源、促進地區發展並利建設經費之取得等目的,非不得以適當優惠方式與土地所有權人合作進行聯合或共同開發、以市地重劃之方式使原土地所有權人於土地重新整理後仍分配土地、以區段徵收使原土地所有權人取回與原土地同價值之土地、或以其他適當且對土地所有權侵害較小之方式達成。系爭規定一、二、三以使土地所有權人遭受特別犧牲之方式,徵收非交通事業所必須之土地進行開發,並非達成土地資源有效利用、地區發展並利國家建設經費之取得目的所不得不採之必要手段,且非侵害最小之方式。其許主管機關為土地開發之目的,依法報請徵收非交通事業所必須之土地,於此範圍內,不符憲法第二十三條之比例原則,與憲法保障人民財產權及居住自由之意旨有違,應自本解釋公布之日起不予適用。

聲請人之一認最高行政法院九十九年度判字第一二五九號判決(下稱確定終局判決)所適用之九十年捷運法第七條第一項、第二項及第七項、開發辦法第四條第一項及第六條、徵收條例第十條第二項但書、第十三條、第十四條及第十五條等規定違憲,惟該等規定並未為確定終局判決所適用,自不得據以聲請解釋。另一聲請人就七十七年捷運法第七條所規定毗鄰地區之土地,認為違反法律明確性,同條第一項認違反比例原則,惟本解釋已宣告系爭規定二於許主管機關為土地開發之目的,報請徵收土地法第二百零八條第二款所規定交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地部分,不予適用;且聲請人此部分聲請意旨,亦難謂已客觀具體指摘究有何違反憲法之處。是上開聲請,均核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不合,依同條第三項規定,應不受理。

大法官會議主席 大法官 賴浩敏
大法官 蘇永欽 林錫堯 池啟明 李震山
蔡清遊 黃茂榮 陳    敏 葉百修
陳春生 陳新民 陳碧玉 黃璽君
羅昌發 湯德宗

(上開大法官,除主席賴浩敏大法官及湯德宗大法官外,其餘大法官均提出或加入協同意見書或不同意見書,本件解釋似為湯德宗大法官主筆。)

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